Mon, 2010-06-21 21:45
ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช
ชื่อบทความเดิม :
ข้อพิจารณาบางประการเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามพระราชกำหนดการบริหารราชการใน สถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548
บทนำ
หลังจากที่รัฐบาลได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและรัฐบาลยังคงมีทีท่าที่จะยืด อายุต่อไปโดยไม่มีกำหนดนั้น มีประเด็นข้อกฎหมายที่สมควรพิจารณาในมุมมองของกฎหมายระหว่างประเทศ โดยเฉพาะในด้านกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ ซึ่งได้แก่กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง หรือ International Covenant on Civil, and Political Rights (ต่อไปจะเรียกชื่อย่อว่า ICCPR) ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีด้วย การพิจารณาในแง่มุมของกฎหมายระหว่างประเทศก็เพื่อยกระดับการคุ้มครองสิทธิ มนุษยชนในประเทศไทยให้ได้มาตรฐานระหว่างประเทศอย่างแท้จริง
1. กรอบพิจารณาทางกฎหมาย: รัฐธรรมนูญและกฎหมายระหว่างประเทศ
ตามรัฐธรรมนูญ 2550 ในส่วนที่เป็นแนวนโยบายด้านการต่างประเทศ มาตรา 82 วรรคแรก บัญญัติว่า “ รัฐต้องส่งเสริมสัมพันธไมตรีและความร่วมมือกับนานาประเทศ ….ตลอดจนต้องปฏิบัติตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเป็นภาคี….” มาตรานี้ให้ความสำคัญกับการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนมากถึงกับเน้นว่า 'รัฐ' (ซึ่งหมายถึงองค์กรของรัฐ) ต้องปฏิบัติตามสนธิสัญญาที่เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนที่ไทยเป็นสมาชิกอยู่ ส่วนสนธิสัญญาที่เกี่ยวกับสิทิมมนุษยชนและเกี่ยวข้องกับการตราและใช้อำนาจ ตามกฎหมายในสถานการณ์ฉุกเฉินโดยตรงได้แก่ กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง หรือ International Covenant on Civil, and Political Rights ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัติ เมื่อวันที่ 27 ตุลาคม พ.ศ. 2539 และสนธิสัญญานี้เริ่มมีผลผูกผันประเทศไทยเมื่อวันที่ 30 มกราคม พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา
โดยมาตรา 2 (1) แห่ง ICCPR ระบุว่า “รัฐภาคีแต่ละรัฐแห่งกติกานี้รับเคารพและจะประกันแก่ปัจเจกบุคคลทั้งปวงภาย ในดินแดนของตนและภายในเขตอำนาจของตนในสิทธิทั้งหลายที่รับรองไว้ในกติกานี้” และใน (2) ยังกำหนดต่อไปว่า “….. รัฐภาคีแต่ละรัฐแห่งกติกานี้รับที่จะดำเนินการตามขั้นตอนที่จำเป็น ตามกระบวนการทางรัฐธรรมนูญของตนและบทบัญญัติแห่งกติกานี้เพื่อให้มีมาตรการ ทางนิติบัญญัติหรือมาตรการอื่นที่อาจจำเป็นเพื่อให้สิทธิทั้งหลายที่รับรอง ไว้ในกติกานี้เป็นผล”
เมื่อพิจารณามาตรา 82 วรรคแรก แห่งรัฐธรรมนูญปัจจุบันประกอบกับมาตรา 2 ของ ICCPR ซี่งประเทศไทยเป็นภาคีด้วยนั้นก็จะเข้าใจได้ว่า ประเทศไทยมีพันธกรณีทางกฎหมายที่จะต้องปฏิบัติ ICCPR ซึ่งมีสถานะเป็นกฎหมายระหว่างประเทศ และประเทศไทยจะต้องดำเนินการทางนิติบัญญติและมาตรการอื่นเพื่อให้การคุ้ม ครองสิทธิเสรีภาพทั้งหลายที่รับรองไว้ใน ICCPR ให้เกิดผลเป็นรูปธรรมได้จริง พูดง่ายๆก็คือ เมื่อประเทศไทยเข้าเป็นภาคี ICCPR แล้วก็จะต้องดำเนินการให้มีกลไกการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพแก่ปัจเจกชนมีสภาพ บังคับใช้ได้จริงในทางปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมไม่ใช่เป็นแค่สมาชิก ICCPR แล้วก็จบกันโดยไม่มีมาตรการทางนิติบัญญัติและมาตรการอื่นๆมารองรับและนำไป ปฏิบัติให้เกิดประสิทธิผลต่อไป
2. การเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณี (Derogation) คืออะไร
เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า ในสถานการณ์ฉุกเฉินสาธารณะ (Public emergency) เมื่อรัฐต้องเผชิญกับสถานการณ์ที่คุกคามความอยู่รอดของชีวิตของชาติ (The Life of Nation) (ทั้งคำว่า Public emergency และคำว่า The Life of Nation เป็นถ้อยคำที่ ICCPR มาตรา 4 ใช้) รัฐสามารถหลีกเลี่ยงหรือยกเว้นที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีทั้งหลายที่เกี่ยว กับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพต่างๆ ของประชาชนพลเมืองได้ เช่น ในมาตรา 21 ของ ICCPR รับรองสิทธิในการชุมนุม แต่เมื่อมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและรัฐภาคี ICCPR ได้ใช้สิทธิที่จะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีข้อ 21 โดยการออกกฎหมายห้ามการชุมนุม กรณีอย่างนี้ถือว่าทำได้ เพราะเป็นการใช้สิทธิตามมาตรา 4 ของ ICCPR เรียกว่า derogation กล่าวโดยสรุป ผลทางกฎหมายของการใช้สิทธิที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีที่รับรองไว้ใน ICCPR ที่เรียกว่า derogation นี้เป็นผลให้รัฐสามารถไม่ต้องปฏิบัติตามพันธกรณีภายใต้กติการะหว่างประเทศ นี้ได้ เช่น รัฐสามารถห้ามการชุมนุมได้ หรือห้ามบุคคลมิให้เดินทางไปมาอย่างสะดวกได้
อย่างไรก็ดี เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ของมหาชนกับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ของปัจเจกชน ICCPR ได้ห้ามมิให้รัฐใช้สิทธิที่จะหลีกเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีใน ICCPR หากว่าสิทธิเช่นว่านั้นมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด กล่าวอีกนัยหนึ่ง แม้รัฐจะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็ตาม แต่รัฐก็ไม่อาจละเมิดสิทธิบางอย่างที่ได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษ สิทธิที่ว่านี้แก่ สิทธิในชีวิต (Right to Life) โดยข้อ 6 ของ ICCPR บัญญัติว่า “มนุษย์ทุกคนมีสิทธิที่จะมีชีวิตมาแต่กำเนิด สิทธินี้ต้องได้รับการคุ้มครองโดยกฎหมาย บุคคลจะต้องไม่ถูกทำให้เสียชีวิตโดยอำเภอใจ” นอกจากสิทธิในชีวิตแล้ว สิทธิที่ได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษได้แก่ การห้ามการทรมานหรือการปฏิบัติที่ไร้มนุษยธรรม การห้ามเอาคนลงเป็นทาส การห้ามจำคุกเพระลูกหนี้ไม่สามารถชำระหนี้ได้ เรื่องการไมใช้กฎหมายอาญาย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล และ การคุ้มครองเรื่องความเชื่อทางศาสนา สิทธิที่ว่ามานี้ แม้รัฐจะได้ประกาศสถานการฉุกเฉินก็ตาม รัฐก็ไม่อาจใช้เป็นข้ออ้างที่จะไม่คุ้มครองสิทธิที่ว่านี้ได้ ซึ่งหมายความว่า แม้ในช่วงเวลาที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน สิทธิของบุคคลเช่นว่านี้ยังได้รับการคุ้มครองอยู่ภายใต้ ICCPR ทุกประการ คำถามมีว่า ในระหว่างที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและมีการสลายผู้ชุมจนมีผู้เสีย ชีวิตกว่า 90 คน สิทธิในชีวิตของผู้ชุมนุมยังคงมีอยู่และรัฐจะละเมิดมิได้ ประเด็นนี้เป็นประเด็นสำคัญที่จะต้องมีคำอธิบายอย่างมีเหตุผลประกอบด้วยหลัก ฐานที่มีน้ำหนักน่าเชื่อถือต่อสาธารณชน
ในอดีตที่ผ่านมา รัฐบาลอังกฤษเคยใช้สิทธิตามมาตรา 4 (3) เหมือนกันในปีค.ศ. 1976 โดยรัฐบาลอังกฤษได้แจ้งไปยังเลขาธิการสหประชาชาติเมื่อคราวรัฐบาลอังกฤษ ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อเกิดการก่อการร้ายของกลุ่มไอร์แลนด์เหนือ การแจ้งของรัฐบาลอังกฤษไปยังเลขาธิการสหประชาชาติมีวัตถุประสงค์เพื่อที่ รัฐบาลอังกฤษจะสามารถหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศตาม ICCPR ได้ โดยรัฐบาลอังกฤษได้ขอยกเลิกการใช้สิทธิหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตาม ICCPR ที่เรียกว่า derogation เมื่อ ค.ศ. 1984
3. วิธีการใช้สิทธิเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณี
เพื่อป้องกันมิให้รัฐภาคีใช้สิทธิ derogation อย่างอำเภอใจและไม่สุจริตใจ ตาม ICCPR มาตรา 4 (3) ได้กำหนดขั้นตอนวิธีการในการใช้สิทธินี้ว่า รัฐภาคีจะต้องแจ้งไปยังภาคีอื่นให้ทราบโดยทันที (Immediately inform) ถึงบทบัญญัติต่างๆและเหตุผลแห่งการหลีกเลี่ยงให้ทราบด้วยโดยเลขาธิการสห ประชาชาติจะเป็นสื่อกลาง จากมาตรา 4 (3) มีประเด็นที่สมควรพิจารณามีดังนี้
ประเด็นที่หนึ่ง ทำไมที่ผ่านมาคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติถึงไม่พูดประเด็นเรื่องการคุ้ม ครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนตาม ICCPR ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีและประเด็นเรื่องสิทธิที่จะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตาม พันธกรณีตามมาตรา 4 ที่เรียกว่า Right of Derogation ต่อสาธารณชน
ประเด็นที่สอง คำถามมีว่า รัฐบาลได้มีการปฏิบัติตามพันธกรณีข้อ 4 หรือไม่ในประเด็นที่ว่า รัฐบาลต้องแจ้งไปยังรัฐภาคีอื่น ๆของ ICCPR ทราบโดยทันทีเกี่ยวกับการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินว่าจะมีการยกเว้นไม่ปฏิบัติ ตามพันธกรณีบางข้อของ ICCPR ในกรณีที่ไม่มีการประกาศให้รัฐภาคีอื่นทราบโดยผ่านทางเลขาธิการสหประชาชาติ แล้ว มีคำถามตามมาว่า การละเมิดสิทธิต่างๆ ที่ระบุไว้ ICCPR (เช่น การห้ามการชุมนุม การเคารพศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ การจับกุมหรือควบคุมตัวโดยมิชอบ ฯลฯ) ในระหว่างที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินผลจะเป็นอย่างไร โดยใน “Siracusa Principles” (ซึ่งเป็นเอกสารระหว่างประเทศที่ประกอบการตีความ ICCPR ที่จัดทำขึ้นภายใต้กรอบของสหประชาชาติ) ข้อที่ 45 ระบุว่า การแจ้งไปยังรัฐภาคีอื่นนั้นต้องระบุข้อมูลเกี่ยวกับ บทมาตราที่จะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตาม สำเนาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน กฎหมายที่เกี่ยวข้องต่างๆ เหตุผลที่รัฐบาลจะไม่ปฏิบัติพันธกรณีใน ICCPR เป็นต้น และที่สำคัญที่สุดคือข้อที่ 48 ที่กำหนดว่า รัฐภาคีที่ใช้สิทธิตามมาตรา 4 ที่จะหลีกเลี่ยงพันธกรณีตาม ICCPR นั้นจะต้องยุติการใช้สิทธิดังกล่าวให้เร็วที่สุดเพื่อที่ให้ประกาศสถานการณ์ ฉุกเฉินสิ้นสุดลง กล่าวอีกนัยหนึ่ง สิทธิในการหลีกเลี่ยงพันธกรณีตาม ICCPR จะต้องยุติลงทันทีที่ภยันตรายนั้นหมดไปแล้ว
นอกจากนี้ในข้อที่ 50 กำหนดว่า ในกรณีที่การใช้สิทธิหลีกเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีตาม ICCPR ยุติลง (หรือการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินสิ้นสุดลงนั่นเอง ) สิทธิเสรีภาพใดๆที่รับรองไว้ใน ICCPR จะต้องได้รับการคุ้มครองเหมือนเดิมและจะต้องจัดหามาตรการเยียวยาความเสียหาย ให้แก่ผู้ซึ่งได้รับความไม่ยุติธรรม (injustice) แก่ช่วงที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้วย
ประเด็นที่สาม ตามเอกสารที่เรียกว่า United Nations, Economic and Social Council, Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, U.N. Doc. E/CN.4/1985/4, Annex (1985) หรือที่เรียกสั้นๆว่า “Siracusa Principles” อันเป็นเอกสารที่กำหนดกรอบการใช้ข้อยกเว้นตามมาตรา 4 ของ ICCPR ซึ่งหมายความว่า ในกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐจะใช้อำนาจในกรณีที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน มิได้หมายความว่าเจ้าหน้าที่รัฐจะใช้อำนาจอย่างไรก็ได้ ในทางตรงกันข้าม เจ้าหน้าที่รัฐยังต้องคำนึงถึงหลักการสำคัญที่บัญญัติไว้ใน Siracusa Principles ซึ่งมีร่วม 70 ข้ออย่างเคร่งครัดด้วย เช่น กฎหมายที่จำกัดการใช้สิทธิมนุษยชนนั้นต้องไม่มีลักษณะอำเภอใจหรือไม่มี เหตุผล (ข้อ 16) จะต้องมีมาตรการเยียวยาความเสียหายจากการออกกฎหมายหรือใช้กฎหมายที่มาจำกัด สิทธิโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยมิชอบ (ข้อ 18) ข้ออ้างเรื่องความมั่นคงของชาติ (National security) จะต้องไม่ถูกใช้เป็นข้ออ้าง (pretext) เพื่อออกข้อจำกัดอย่างคลุมเครือ(vague) หรืออย่างอำเภอใจ (arbitrary) (ข้อ 31) และที่น่าสนใจที่สุดคือข้อที่ 40 ที่บัญญัติว่า “ความขัดแย้งภายในหรือความมาสงบที่ไม่ก่อให้เกิดภยันตรายอย่างมากและใกล้จะ ถึงต่อชาติไม่อาจเป็นข้ออ้างในการใช้มาตรการหลีกเลี่ยงได้” (Internal conflict and unrest that do not constitute a grave and imminent threat to the life of the nation cannot justify derogations under Article 4.)
คำถามมีต่อไปว่า ขณะนี้ประเทศไทยกำลังถูกคุกคามด้วยภยันตรายอย่างร้ายแรงและใกล้จะถึงต่อความ อยู่รอดของประเทศหรือไม่ ในขณะที่รัฐบาลกำลังตั้งคณะกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริงและสังคมไทยกำลังถก เถียงหาข้อเท็จจริงในเรื่องนี้อยู่ รัฐบาลจึงไม่อยู่ในฐานะที่จะเป็นผู้ตอบคำถามนี้เองแต่ควรปล่อยให้ฝ่ายอื่น เช่น รัฐสภา รวมทั้งภาคประชาสังคมต่างๆ เป็นผู้พิจารณาว่าขณะนี้ประเทศไทยกำลังถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและเป็น ภยันตรายที่ใกล้จะถึง (Imminent) หรือไม่ หากพิจารณาแล้ว ไม่ปรากฏภยันตรายแต่อย่างใด รัฐบาลต้องยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยทันที ในประเด็นนี้ Daniel O Donnell ผู้รายงานพิเศษของสหประชาชาติเห็นว่า เงื่อนไขข้อนี้มีไว้เพื่อมิรัฐบาลใช้เป็นข้ออ้างในการคงประกาศสถานการณ์ฉุก เฉินเอาไว้เพื่อรักษาอำนาจของตนเอง
บทส่งท้าย
ในขณะที่ชนชั้นกลางในกรุงเทพกำลังโศกเศร้าและเสียดายกับวัตถุสิ่งของที่ถูก ทำลายไป แต่ชีวิตคนร่วมร้อยศพ บาดเจ็บนับพันและการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรงกลับเป็นเรื่องที่ไม่มี ใครกล่าวถึง เพียงเพราะว่าเขาเหล่านั้นเป็นคนละสีกับตน ความเงียบของคนเสื้อเหลืองก็ดี สว. สรรหาก็ดี นักวิชาการ (ส่วนใหญ่) ก็ดี สื่อมวลชนก็ดี ที่มีต่อการคงประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินต่อไปเป็นสิ่งที่เข้าใจได้เพราะเขา เหล่านี้ล้วนอยู่ฝ่ายตรงข้ามกับคนเสื้อแดง แต่ความเงียบของ “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” ที่มีต่อการคุกคามสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วยการไม่ยอมเลิกประกาศสถานการณ์ ฉุกเฉินนั้นเป็นสิ่งที่ไม่อาจเข้าใจได้และไม่อาจยอมรับได้ด้วย เพราะว่าสิทธิมนุษยชนนั้นไม่ขึ้นอยู่กับสี คนเสื้อเหลืองมีสิทธิอย่างไร คนเสื้อแดงก็มีสิทธิอย่างนั้น หากความเงียบของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (รวมถึงบรรดาเอ็นจีโอด้วย) ยังคงมีต่อไป เห็นทีต้องทบทวนว่าสมควรมีคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติอยู่ต่อไปหรือไม่
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น